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Text File  |  1991-04-22  |  42KB  |  727 lines

  1. Economy of Machine Politics,  4  Corruption  and  Reform  15,  30
  2. (1989)  (reporting that Mayor Daley ``sacked'' a black committee-
  3. man for briefly withholding support for a  school  board  nominee
  4. whom civil rights activists opposed)).
  5.  
  6.  Of course, we have firmly  rejected  any  requirement  that  ag-
  7. grieved  employees  ``prove  that  they, or other employees, have
  8. been coerced into changing, either actually or ostensibly,  their
  9. political  allegiance.''  Branti,  445 U. S., at 517.  What is at
  10.                           ------
  11. issue in these cases is  not  whether  an  employee  is  actually
  12. coerced  or  merely influenced, but whether the attempt to obtain
  13. his or her support through ``party  discipline''  is  legitimate.
  14. To apply the relevant question to JUSTICE SCALIA's example, post,
  15.                                                             ----
  16. at 18, the person who attempts to  bribe  a  public  official  is
  17. guilty  of  a  crime  regardless  whether the official submits to
  18. temptation; likewise, a political  party's  attempt  to  maintain
  19. loyalty  through  allocation  of government resources is improper
  20. regardless whether any employee capitulates.
  21.  
  22. More importantly, it rests on the long-rejected  fallacy  that  a
  23. privilege  may  be burdened by unconstitutional conditions.  See,
  24. e. g., Perry v. Sindermann, 408 U. S. 593, 597 (1972).  There are
  25. -  -   -----    ----------
  26. a  few  jobs  for  which  an individual's race or religion may be
  27. relevant, see Wygant v. Jackson Board  of  Education,  476  U. S.
  28.               ------    ------- -----  --  ---------
  29. 267, 314-315 (1986) (dissenting opinion); there are many jobs for
  30. which political affiliation is relevant to the employee's ability
  31. to  function  effectively  as part of a given administration.  In
  32. those cases--in other words, cases in which ``the  efficiency  of
  33. the  public  service,'' Public Workers v. Mitchell, 330 U. S. 75,
  34.                         ------ -------    --------
  35. 101 (1947), would be advanced by hiring workers who are loyal  to
  36. the  Governor's party--such hiring is permissible under the hold-
  37. ings in Elrod and Branti.  This case, however, concerns  jobs  in
  38.         -----     ------
  39. which  race,  religion, and political affiliation are all equally
  40. and entirely irrelevant to the public service  to  be  performed.
  41. When  an individual has been denied employment for an impermissi-
  42. ble reason, it is  unacceptable  to  balance  the  constitutional
  43. rights  of  the individual against the political interests of the
  44. party in power.  It seems to me obvious that the  government  may
  45. not  discriminate  against particular individuals in hopes of ad-
  46. vancing partisan interests through the misuse
  47.  of public funds.
  48.  
  49.  The  only  systemic  consideration  permissible  in  these  cir-
  50. cumstances  is not that of the controlling party, but that of the
  51. aggregate of burdened  individuals.   By  impairing  individuals'
  52. freedoms  of  belief  and association, unfettered patronage prac-
  53. tices undermine the ``free  functioning  of  the  electoral  pro-
  54. cess.'' Elrod, 427 U. S., at 356.  As I wrote in 1972:
  55.         -----
  56.    Indeed, when numbers are considered,  it  is  appropriate  not
  57.   merely  to  consider the rights of a particular janitor who may
  58.   have been offered a bribe from the public  treasury  to  obtain
  59.   his  political surrender, but also the impact on the body poli-
  60.   tic as a whole when the free political choice  of  millions  of
  61.   public  servants  is  inhibited or manipulated by the selective
  62.   award of public benefits.  While the patronage  system  is  de-
  63.   fended  in  the name of democratic tradition, its paternalistic
  64.   impact on the political process is actually  at  war  with  the
  65.   deeper  traditions  of  democracy  embodied in the First Amend-
  66.   ment.'' Lewis, 473 F. 2d, at 576.
  67.           -----
  68.    The tradition that is relevant in this case  is  the  American
  69.   commitment  to examine and reexamine past and present practices
  70.   against the basic principles embodied in the Constitution.  The
  71.   inspirational command by our President in 1961 is entirely con-
  72.   sistent with that tradition: ``Ask not what your country can do
  73.   for  you--ask what you can do for your country.'' This case in-
  74.   volves a contrary command: ``Ask not what job applicants can do
  75.   for  the  State--ask what they can do for our party.'' Whatever
  76.   traditional support may remain for a command of that ilk, it is
  77.   plainly  an  illegitimate  excuse for the practices rejected by
  78.   the Court today.
  79.  
  80.  JUSTICE SCALIA, with whom THE CHIEF JUSTICE and JUSTICE  KENNEDY
  81. join,  and  with  whom  JUSTICE O'CONNOR joins as to Parts II and
  82. III, dissenting.
  83.                    --
  84.  
  85.  Today the Court establishes the  constitutional  principle  that
  86. party  membership is not a permissible factor in the dispensation
  87. of government jobs, except those  jobs  for  the  performance  of
  88. which  party affiliation is an ``appropriate requirement.'' Ante,
  89.                                                             ----
  90. at 1.  It is hard to say precisely (or even generally) what  that
  91. exception  means,  but if there is any category of jobs for whose
  92. performance party affiliation is not an appropriate  requirement,
  93. it  is  the  job of being a judge, where partisanship is not only
  94. unneeded but positively undesirable.  It is, however, rare that a
  95. federal  administration  of  one  party will appoint a judge from
  96. another party.  And it has always  been  rare.   See  Marbury  v.
  97.                                                       -------
  98. Madison,  1  Cranch 137 (1803).  Thus, the new principle that the
  99. -------
  100. Court today announces will be enforced by a corps of judges  (the
  101. Members  of this Court included) who overwhelmingly owe their of-
  102. fice to its violation.  Something must be wrong here, and I  sug-
  103. gest it is the Court.
  104.  The merit principle for government employment  is  probably  the
  105. most  favored  in  modern  America, having been widely adopted by
  106. civil-service legislation at both the state and  federal  levels.
  107. But  there  is another point of view, described in characteristi-
  108. cally Jacksonian fashion by an eminent practitioner  of  the  pa-
  109. tronage system, George Washington Plunkitt of Tammany Hall:
  110.  
  111.    ``I ain't up on sillygisms, but I can give you some  arguments
  112.   that nobody can answer.
  113.  
  114.    ``First, this great and glorious country was built up by  pol-
  115.   itical  parties;  second,  parties can't hold together if their
  116.   workers don't get offices when they win; third, if the  parties
  117.   go  to  pieces, the government they built up must go to pieces,
  118.   too; fourth, then there'll be hell to pay.'' W. Riordon, Plunk-
  119.   itt of Tammany Hall 13 (1963).
  120.  
  121.  It may well be that the Good Government Leagues of America  were
  122. right, and that Plunkitt, James Michael Curley and their ilk were
  123. wrong; but that is not entirely certain.  As the merit  principle
  124. has  been extended and its effects increasingly felt; as the Boss
  125. Tweeds, the Tammany Halls,  the  Pendergast  Machines,  the  Byrd
  126. Machines  and the Daley Machines have faded into history; we find
  127. that political leaders at all levels increasingly complain of the
  128. helplessness  of  elected government, unprotected by ``party dis-
  129. cipline,'' before the demands of  small  and  cohesive  interest-
  130. groups.
  131.  
  132.  
  133.  The choice between patronage and the merit principle--or, to  be
  134. more  realistic about it, the choice between the desirable mix of
  135. merit and patronage principles in widely varying federal,  state,
  136. and  local  political  contexts--is  not so clear that I would be
  137. prepared, as an original matter, to chisel a  single,  inflexible
  138. prescription into the Constitution.  Fourteen years ago, in Elrod
  139.                                                             -----
  140. v. Burns, 427 U. S. 347 (1976), the Court did  that.   Elrod  was
  141.    -----                                               -----
  142. limited  however,  as was the later decision of Branti v. Finkel,
  143.                                                 ------    ------
  144. 445 U. S. 507 (1980), to patronage firings, leaving it  to  state
  145. and  federal  legislatures  to determine when and where political
  146. affiliation could be taken into account  in  hirings  and  promo-
  147. tions.   Today  the  Court makes its constitutional civil-service
  148. reform absolute, extending to all decisions regarding  government
  149. employment.   Because  the First Amendment has never been thought
  150. to require this  disposition,  which  may  well  have  disastrous
  151. consequences for our political system, I dissent.
  152.  
  153.                                 I
  154.  The restrictions that the Constitution places upon  the  govern-
  155. ment  in  its  capacity  as  lawmaker, i. e., as the regulator of
  156.                                        -  -
  157. private conduct, are not the same as  the  restrictions  that  it
  158. places  upon the government in its capacity as employer.  We have
  159. recognized this in many contexts, with respect to many  different
  160. constitutional  guarantees.   Private  citizens perhaps cannot be
  161. prevented from wearing long hair, but policemen can.   Kelley  v.
  162.                                                        ------
  163. Johnson, 425 U. S. 238, 247 (1976).  Private citizens cannot have
  164. -------
  165. their property searched without probable cause, but in many  cir-
  166. cumstances  government  employees  can.   O'Connor v. Ortega, 480
  167.                                           - ------    ------
  168. U. S. 709, 723 (1987) (plurality opinion); id., at  732  (SCALIA,
  169.                                            --
  170. J., concurring in judgment).  Private citizens cannot be punished
  171. for refusing to provide the government information that  may  in-
  172. criminate  them,  but  government employees can be dismissed when
  173. the incriminating information that they refuse to provide relates
  174. to the performance of their job.  Gardner v. Broderick, 392 U. S.
  175.                                   -------    ---------
  176. 273, 277-278 (1968).  With regard to freedom of speech in partic-
  177. ular:  Private  citizens  cannot be punished for speech of merely
  178. private concern, but government employees can be fired  for  that
  179. reason.   Connick  v.  Myers, 461 U. S. 138, 147 (1983).  Private
  180.           -------      -----
  181. citizens cannot be punished for partisan political activity,  but
  182. federal  and  state employees can be dismissed and otherwise pun-
  183. ished for that reason.  Public Workers v. Mitchell, 330 U. S. 75,
  184.                         ------ -------    --------
  185. 101  (1947);  CSC  v. Letter Carriers, 413 U. S. 548, 556 (1973);
  186.               ---     ------ --------
  187. Broadrick v. Oklahoma, 413 U. S. 601, 616-617 (1973).
  188. ---------    --------
  189.  
  190.  
  191.  Once it is  acknowledged  that  the  Constitution's  prohibition
  192. against  laws  ``abridging the freedom of speech'' does not apply
  193. to laws enacted in the government's capacity as employer the same
  194. way it does to laws enacted in the government's capacity as regu-
  195. lator of private conduct, it may sometimes be difficult to assess
  196. what employment practices are permissible and what are not.  That
  197. seems to me not a difficult question,  however,  in  the  present
  198. context.   The  provisions of the Bill of Rights were designed to
  199. restrain transient majorities from impairing long-recognized per-
  200. sonal  liberties.  They did not create by implication novel indi-
  201. vidual rights overturning accepted political norms.  Thus, when a
  202. practice  not  expressly  prohibited  by  the text of the Bill of
  203. Rights bears  the  endorsement  of  a  long  tradition  of  open,
  204. widespread, and unchallenged use that dates back to the beginning
  205. of the Republic, we have no proper basis for striking it down.
  206.  
  207. Such a venerable and accepted tradition is not to be laid on  the
  208. examining  table  and  scrutinized  for  its  conformity  to some
  209. abstract principle of  First-Amendment  adjudication  devised  by
  210. this  Court.  To the contrary, such traditions are themselves the
  211. stuff out of which the Court's principles are to be formed.  They
  212. are,  in  these  uncertain areas, the very points of reference by
  213. which the legitimacy or illegitimacy of other practices are to be
  214.                                         -----
  215. figured  out.   When  it  appears  that  the  latest ``rule,'' or
  216. ``three-part test,'' or ``balancing test'' devised by  the  Court
  217. has  placed  us  on a collision course with such a landmark prac-
  218. tice, it is the former that must be recalculated by us,  and  not
  219. the  latter that must be abandoned by our citizens.  I know of no
  220. other way to formulate a constitutional  jurisprudence  that  re-
  221. flects,  as  it  should, the principles adhered to, over time, by
  222. the American people, rather than those favored  by  the  personal
  223. (and necessarily shifting) philosophical dispositions of a major-
  224. ity of this Court.
  225.  
  226.  
  227.  I will not describe at length the claim of patronage to landmark
  228. status  as  one  of  our  accepted political traditions.  Justice
  229. Powell discussed it in his dissenting opinions in Elrod and Bran-
  230.                                                   -----     -----
  231. ti.  Elrod, 427 U. S., at 378-379 (Powell, J., dissenting); Bran-
  232. --   -----                                                  -----
  233. ti, 445 U. S., at 522, n. 1 (Powell, J., dissenting).  Suffice it
  234. --
  235. to  say  that patronage was, without any thought that it could be
  236. unconstitutional, a basis for government employment from the ear-
  237. liest days of the Republic until Elrod--and has continued unabat-
  238.                                  -----
  239. ed since Elrod, to the extent still permitted by that unfortunate
  240.    ----- -----
  241. decision.  See, e. g., D. Price, Bringing Back the Parties 24, 32
  242.                 -  -
  243. (1984); Gardner, A Theory of the Spoils System, 54 Public  Choice
  244. 171,  181  (1987);  Toinet & Glenn, Clientelism and Corruption in
  245. the ``Open'' Society: The Case of the United States,  in  Private
  246. Patronage and Public Power 193, 202 (C. Clapham ed. 1982).  Given
  247. that unbroken tradition regarding the application of an ambiguous
  248. constitutional  text,  there  was in my view no basis for holding
  249. that    patronage-based    dismissals    violated    the    First
  250. Amendment--much  less  for holding, as the Court does today, that
  251. even patronage hiring does so.
  252.                                II
  253.  Even accepting the Court's own mode of  analysis,  however,  and
  254. engaging  in  ``balancing''  a tradition that ought to be part of
  255. the scales, Elrod, Branti, and today's extension of them seem  to
  256.             -----  ------
  257. me wrong.
  258.  
  259.                                 A
  260.  The Court limits patronage on the ground that  the  individual's
  261. interest in uncoerced belief and expression outweighs the system-
  262. ic interests invoked to justify the practice.  Ante, at 5-9.  The
  263.                                                ----
  264. opinion  indicates  that  the  government  may prevail only if it
  265. proves that the practice is ``narrowly tailored to further  vital
  266. government interests.'' Ante, at 10-11.
  267.                         ----
  268.  
  269.  
  270.  That strict-scrutiny standard finds no  support  in  our  cases.
  271. Although our decisions establish that government employees do not
  272. lose all constitutional rights, we have  consistently  applied  a
  273. lower  level of scrutiny when ``the governmental function operat-
  274. ing . . . [is] not the power to regulate or license, as lawmaker,
  275. an  entire trade or profession, or to control an entire branch of
  276. private business, but, rather, as  proprietor,  to  manage  [its]
  277. internal operatio[ns] . . . .'' Cafeteria & Restaurant Workers v.
  278.                                 ---------   ---------- -------
  279. McElroy, 367 U. S. 886, 896 (1961).  When dealing  with  its  own
  280. -------
  281. employees,  the  government may not act in a manner that is ``pa-
  282. tently arbitrary or discriminatory,'' id., at 898, but its  regu-
  283.                                       --
  284. lations  are  valid if they bear a ``rational connection'' to the
  285. governmental end sought to be  served,  Kelley  v.  Johnson,  425
  286.                                         ------      -------
  287. U. S., at 247.
  288.  
  289.  In particular, restrictions on speech by  public  employees  are
  290. not  judged  by  the  test  applicable to similar restrictions on
  291. speech by nonemployees.  We have said that ``[a] governmental em-
  292. ployer  may subject its employees to such special restrictions on
  293. free expression as are reasonably necessary to promote  effective
  294. government.'' Brown v. Glines, 444 U. S.  348, 356, n. 13 (1980).
  295.               -----    ------
  296. In Public Workers v. Mitchell, 330 U. S., at 101, upholding  pro-
  297.    ------ -------    --------
  298. visions  of  the Hatch Act which prohibit political activities by
  299. federal employees, we said that ``it is not  necessary  that  the
  300. act  regulated  be anything more than an act reasonably deemed by
  301. Congress to interfere with the  efficiency  of  the  public  ser-
  302. vice.''  We  reaffirmed  Mitchell  in CSC v. Letter Carriers, 413
  303.                          --------     ---    ------ --------
  304. U. S., at 556, over a dissent by Justice Douglas arguing  against
  305. application of a special standard to government employees, except
  306. insofar as their ``job performance'' is concerned, id.,  at  597.
  307.                                                    --
  308. We  did  not say that the Hatch Act was narrowly tailored to meet
  309. the government's interest, but merely deferred to the judgment of
  310. Congress,  which we were not ``in any position to dispute.'' Id.,
  311.                                                              --
  312. at 567.  Indeed, we recognized that the Act was not indispensably
  313. necessary  to  achieve those ends, since we repeatedly noted that
  314. ``Congress at some time [may] come to a different view.''  Ibid.,
  315.                                                            ----
  316. see  also  id., at 555, 564.  In Broadrick v. Oklahoma, 413 U. S.
  317.            --                    ---------    --------
  318. 601 (1973), we upheld similar restrictions  on  state  employees,
  319. though  directed ``at political expression which if engaged in by
  320. private persons would plainly be protected by the First and Four-
  321. teenth Amendments,'' Id., at 616.
  322.                      --
  323.  To the same effect are cases that specifically  concern  adverse
  324. employment action taken against public employees because of their
  325. speech.  In Pickering v. Board  of  Education  of  Township  High
  326.             ---------    -----  --  ---------  --  --------  ----
  327. School Dist., 391 U. S. 563, 568 (1968), we recognized:
  328. ------ ----
  329.    [T]he State has interests as an  employer  in  regulating  the
  330.   speech of its employees that differ significantly from those it
  331.   possesses in connection with regulation of the  speech  of  the
  332.   citizenry  in general.  The problem in any case is to arrive at
  333.   a balance between the interests of the  [employee],  as  a  ci-
  334.   tizen, in commenting upon matters of public concern and the in-
  335.   terests of the State, as an employer, in  promoting  the  effi-
  336.   ciency  of  the public services it performs through its employ-
  337.   ees.''
  338.  
  339.  Because the restriction on speech is more  attenuated  when  the
  340. government  conditions  employment  than when it imposes criminal
  341. penalties, and because ``government offices could not function if
  342. every  employment decision became a constitutional matter,'' Con-
  343.                                                              ----
  344. nick v. Myers, 461 U. S., at 143, we have  held  that  government
  345. ----    -----
  346. employment  decisions  taken on the basis of an employee's speech
  347. do not ``abridg[e] the freedom of speech,'' U. S.  Const.,  Amdt.
  348. 1,  merely because they fail the narrow-tailoring and compelling-
  349. interest tests applicable to direct  regulation  of  speech.   We
  350. have  not  subjected  such decisions to strict scrutiny, but have
  351. accorded ``a wide degree of deference  to  the  employer's  judg-
  352. ment''  that an employee's speech will interfere with close work-
  353. ing relationships.  461 U. S., at 152.
  354.  
  355.  
  356.  When the government takes adverse action against an employee  on
  357. the basis of his political affiliation (an interest whose consti-
  358. tutional protection is derived from the interest in speech),  the
  359. same analysis applies.  That is why both the Elrod plurality, 427
  360.                                              -----
  361. U. S., at 359, and the opinion concurring in the  judgment,  id.,
  362.                                                              --
  363. at  375,  as well as Branti, 445 U. S., at 514-515, and the Court
  364.                      ------
  365. today, ante, at 8-9, rely on Perry v.  Sindermann, 408 U. S.  593
  366.        ----                  -----     ----------
  367. (1972),  a case that applied the test announced in Pickering, not
  368.                                                    ---------
  369. the strict-scrutiny test applied to restrictions imposed  on  the
  370. public  at  large.   Since the government may dismiss an employee
  371. for political speech ``reasonably deemed by Congress to interfere
  372.               ------
  373. with  the  efficiency  of the public service,'' Public Workers v.
  374.                                                 ------ -------
  375. Mitchell, supra, at 101, it follows a fortiori that  the  govern-
  376. --------  -----                     - --------
  377. ment  may dismiss an employee for political affiliation if ``rea-
  378.                                             -----------
  379. sonably necessary to promote  effective  government.''  Brown  v.
  380.                                                         -----
  381. Glines, supra, at 356, n. 13.
  382. ------  -----
  383.  
  384.  
  385.  While it is clear from the above cases that the normal  ``strict
  386. scrutiny''  that  we accord to government regulation of speech is
  387. not applicable in this field,
  388. phasis added).  This suggestion is incorrect, does  not  aid  the
  389. Court's  argument,  and  if accepted would eviscerate the strict-
  390. scrutiny standard.  It is incorrect because even a casual perusal
  391. of  the  cases  reveals  that  the governmental actions were sus-
  392. tained, not because they were shown to be ``narrowly tailored  to
  393. further vital government interests,'' ante, at 10-11, but because
  394.                                       ----
  395. they were ``reasonably'' deemed necessary  to  promote  effective
  396. government.   It does not aid the Court's argument, moreover, be-
  397. cause whatever standard those cases applied must be applied here,
  398.       --------
  399. and  if  the  asserted  interests  in patronage are as weighty as
  400. those proffered in the previous cases, then Elrod and Branti were
  401.                                             -----     ------
  402. wrongly  decided.   It eviscerates the standard, finally, because
  403. if the practices upheld in those cases survived strict  scrutiny,
  404. then  the so-called ``strict scrutiny'' test means nothing.  Sup-
  405. pose a State made it unlawful for  an  employee  of  a  privately
  406. owned  nuclear  power plant to criticize his employer.  Can there
  407. be any doubt that we would reject out of hand the  State's  argu-
  408. ment that the statute was justified by the compelling interest in
  409. maintaining the appearance that such employees are operating  nu-
  410. clear plants properly, so as to maintain public confidence in the
  411. plants' safety?  But cf. CSC v. Letter Carriers, 413  U. S.  548,
  412.                          ---    ------ --------
  413. 565  (1973) (Hatch Act justified by need for government employees
  414. to ``appear to the public to be avoiding [political  partiality],
  415. if  confidence  in the system of representative Government is not
  416. to be eroded'').  Suppose again that a State prohibited a private
  417. employee  from  speaking on the job about matters of private con-
  418. cern.  Would we even hesitate before dismissing the State's claim
  419. that  the  compelling  interest in fostering an efficient economy
  420. overrides the individual's interest in speaking on such  matters?
  421. But  cf.  Connick v. Myers, 461 U. S. 138, 147 (1983) (``[W]hen a
  422.           -------    -----
  423. public employee speaks . . . upon matters only  of  personal  in-
  424. terest, absent the most unusual circumstances, a federal court is
  425. not the appropriate forum in which to review the wisdom of a per-
  426. sonnel decision taken by a public agency allegedly in reaction to
  427. the employee's behavior'').  If  the  Court  thinks  that  strict
  428. scrutiny  is  appropriate  in  all  these  cases,  then it should
  429. forthrightly admit that Public Workers v.  Mitchell, 330 U. S. 75
  430.                         ------ -------     --------
  431. (1947), Letter Carriers, Pickering v. Board of Education of Town-
  432.         ------ --------  ---------    ----- -- --------- -- ----
  433. ship High School Dist., 391 U. S. 563 (1968), Connick, and  simi-
  434. ---- ---- ------ ----                         -------
  435. lar  cases  were  mistaken and should be overruled; if it rejects
  436. that course, then it should admit that those  cases  applied,  as
  437. they said they did, a reasonableness test.
  438.  
  439.  The Court's further contention that these cases are  limited  to
  440. the ``interests that the government has in its capacity as an em-
  441. ployer,'' ante, at 7, n. 4, as distinct from its  interests  ``in
  442.           ----
  443. the  structure and functioning of society as a whole,'' ibid., is
  444.                                                         ----
  445. neither true nor relevant.  Surely a  principal  reason  for  the
  446. statutes  that  we  have  upheld preventing political activity by
  447. government employees--and indeed  the  only  substantial  reason,
  448.                                        ----
  449. with respect to those employees who are permitted to be hired and
  450. fired on a political basis--is to prevent the party in power from
  451. obtaining  what  is  considered  an unfair advantage in political
  452. campaigns.  That is precisely the type of  governmental  interest
  453. at issue here.  But even if the Court were correct, I see no rea-
  454. son in policy or principle why the government would be limited to
  455. furthering  only  its interests ``as employer.'' In fact, we have
  456.             ----
  457. seemingly approved the furtherance of  broader  governmental  in-
  458. terests  through  employment restrictions.  In Hampton v. Mow Sun
  459.                                                -------    --- ---
  460. Wong, 426 U. S. 88 (1976), we held unlawful a Civil Service  Com-
  461. ----
  462. mission regulation prohibiting the hiring of aliens on the ground
  463. that the Commission lacked the requisite authority.  We were wil-
  464. ling,  however,  to  ``assume  . . .  that if the Congress or the
  465. President had expressly imposed the citizenship  requirement,  it
  466. would  be  justified by the national interest in providing an in-
  467. centive for aliens to become naturalized,  or  possibly  even  as
  468. providing the President with an expendable token for treaty nego-
  469. tiating purposes.'' Id., at 105.  Three months after our opinion,
  470.                     --
  471. the  President adopted the restriction by Executive Order.  Exec.
  472. Order No. 11935, 3 CFR 146 (1976 Comp.).  On  remand,  the  lower
  473. courts denied the Mow Sun Wong plaintiffs relief, on the basis of
  474.                   --- --- ----
  475. this new Executive Order and relying upon the interest in provid-
  476. ing an incentive for citizenship.  Mow SunWong v. Hampton, 435 F.
  477.                                    --- -------    -------
  478. Supp. 37 (ND Cal. 1977), aff'd, 626 F. 2d  739  (CA9  1980).   We
  479. denied  certiorari,  sub  nom.  Lum  v.  Campbell,  450 U. S. 959
  480.                      ---  ---   ---      --------
  481. (1981).  In other cases, the lower federal courts have  uniformly
  482. reached  the  same  result.   See,  e. g., Jalil v. Campbell, 192
  483.                                     -  -   -----    --------
  484. U. S. App. D. C. 4, 7, 590 F. 2d 1120, 1123, n. 3 (1978); Vergara
  485.                                                           -------
  486. v.  Hampton,  581  F. 2d 1281 (CA7 1978), cert. denied, 441 U. S.
  487.     -------
  488. 905 (1979); Santin Ramos v. United States Civil  Service  Comm'n,
  489.             ------ -----    ------ ------ -----  -------  ---- -
  490. 430 F. Supp. 422 (PR 1977) (three-judge court).
  491.  the precise test that replaces it is not so clear; we have  used
  492. various  formulations.   The one that appears in the case dealing
  493. with an employment practice closest in its effects  to  patronage
  494. is  whether  the  practice  could be ``reasonably deemed'' by the
  495. enacting legislature to further a legitimate goal.  Public  Work-
  496.                                                     ------  -----
  497. ers  v. Mitchell, supra, at 101.  For purposes of my ensuing dis-
  498. ---     --------  -----
  499. cussion, however, I will apply a less  permissive  standard  that
  500. seems more in accord with our general ``balancing'' test: can the
  501. governmental advantages of this employment practice reasonably be
  502. deemed to outweigh its ``coercive'' effects?
  503.  
  504.                                 B
  505.  Preliminarily, I may observe that the Court today not  only  de-
  506. clines,  in this area replete with constitutional ambiguities, to
  507. give the clear and continuing tradition of our people the  dispo-
  508.                                                            ------
  509. sitive  effect  I think it deserves, but even declines to give it
  510. ------
  511. substantial weight in the balancing.  That is  contrary  to  what
  512. the  Court  has  done  in many other contexts.  In evaluating so-
  513. called ``substantive due process'' claims we  have  examined  our
  514. history  and  tradition with respect to the asserted right.  See,
  515. e. g., Michael H. v. Gerald D., 491 U. S. ---- (1989); Bowers  v.
  516. -  -   ------- -     ------ -                          ------
  517. Hardwick,  478  U. S.  186, 192-194 (1986).  In evaluating claims
  518. --------
  519. that a particular procedure violates the Due  Process  Clause  we
  520. have  asked  whether  the  procedure is traditional.  See, e. g.,
  521.                                                            -  -
  522. Burnham v. Superior Court of California, Marin County, 495  U. S.
  523. -------    -------- ----- -- ----------  ----- ------
  524. ----  (1990).  And in applying the Fourth Amendment's reasonable-
  525. ness test we have looked to the history of  judicial  and  public
  526. acceptance of the type of search in question.  See, e. g., Camara
  527.                                                     -  -   ------
  528. v.  Municipal Court of San Francisco, 387 U. S. 523, 537  (1967).
  529.     --------- ----- -- --- ---------
  530. See  also  Press-Enterprise  Co. v. Superior Court of California,
  531.            ----- ----------  --     -------- ----- -- ----------
  532. Riverside County, 478 U. S. 1, 8 (1986) (tradition of accessibil-
  533. --------- ------
  534. ity  to  judicial proceedings implies judgment of experience that
  535. individual's interest in access outweighs  government's  interest
  536. in  closure);  Richmond  Newspapers, Inc.  v. Virginia, 448 U. S.
  537.                --------  ----------  ---      --------
  538. 555, 589 (1980) (BRENNAN, J., concurring in judgment)  (``Such  a
  539. tradition [of public access] commands respect in part because the
  540. Constitution carries the gloss of history''); Walz v. Tax  Comm'n
  541.                                               ----    ---  ---- -
  542. of  New  York,  397 U. S. 664, 678 (1970) (``unbroken practice of
  543. --  ---  ----
  544. according the [property tax] exemption to churches'' demonstrates
  545. that it does not violate Establishment Clause).
  546.  
  547.  
  548.  But even laying tradition entirely aside, it  seems  to  me  our
  549. balancing  test  is  amply met.  I assume, as the Court's opinion
  550. assumes, that the balancing is to be done on a generalized basis,
  551. and  not  case-by-case.   The  Court  holds that the governmental
  552. benefits of patronage cannot reasonably be  thought  to  outweigh
  553. its ``coercive'' effects (even the lesser ``coercive'' effects of
  554. patronage hiring as opposed to patronage firing)  not  merely  in
  555. 1990  in  the  State  of  Illinois, but at any time in any of the
  556. numerous political subdivisions of this vast country.   It  seems
  557. to me that that categorical pronouncement reflects a naive vision
  558. of politics and an inadequate appreciation of  the  systemic  ef-
  559. fects  of  patronage in promoting political stability and facili-
  560. tating the social and political integration of previously  power-
  561. less groups.
  562.  
  563.  
  564.  The whole point of my dissent is that the  desirability  of  pa-
  565. tronage  is  a  policy  question  to  be  decided by the people's
  566. representatives; I do not mean, therefore, to endorse  that  sys-
  567. tem.   But  in order to demonstrate that a legislature could rea-
  568. sonably determine that its benefits outweigh its ``coercive'' ef-
  569. fects,  I  must  describe those benefits as the proponents of pa-
  570. tronage see them: As Justice Powell discussed at  length  in  his
  571. Elrod   dissent,   patronage  stabilizes  political  parties  and
  572. -----
  573. prevents excessive political  fragmentation--both  of  which  are
  574. results  in  which  States  have  a strong governmental interest.
  575. Party strength requires the efforts of the  rank-and-file,  espe-
  576. cially in ``the dull periods between elections,'' to perform such
  577. tasks as organizing precincts, registering new voters,  and  pro-
  578. viding  constituent services.  Elrod, 427 U. S., at 385 (dissent-
  579.                                -----
  580. ing opinion).  Even the most enthusiastic supporter of a  party's
  581. program  will  shrink  before  such  drudgery, and it is folly to
  582. think that ideological conviction alone will motivate  sufficient
  583. numbers to keep the party going through the off-years.  ``For the
  584. most part, as every politician knows, the  hope  of  some  reward
  585. generates  a  major  portion of the local political activity sup-
  586. porting parties.''  Ibid.  Here is the judgment of one such poli-
  587.                     ----
  588. tician,  Jacob Arvey (best known as the promoter of Adlai Steven-
  589. son): Patronage is `` `a necessary evil if you want a strong  or-
  590. ganization,  because  the patronage system permits of discipline,
  591. and without discipline, there's no party organization.' '' Quoted
  592. in  M.  Tolchin  &  S. Tolchin, To the Victor 36 (1971).  A major
  593. study of the patronage system describes the reality as follows:
  594.  
  595.    [A]lthough men have many motives for entering  political  life
  596.   . . . the vast underpinning of both major parties is made up of
  597.   men who seek practical rewards.  Tangible advantages constitute
  598.   the  unifying  thread  of most successful political practition-
  599.   ers'' Id., at 22.
  600.         --
  601.  
  602.    ``With so little patronage cement, party discipline  is  rela-
  603.   tively low; the rate of participation and amount of service the
  604.   party can extract  from  [Montclair]  county  committeemen  are
  605.   minuscule  compared  with Cook County.  The party considers it-
  606.   self lucky if  50  percent  of  its  committeemen  show  up  at
  607.   meetings--even those labeled `urgent'--while even lower percen-
  608.   tages turn out at functions  intended  to  produce  crowds  for
  609.   visiting candidates.'' Id., at 123.
  610.                          --
  611.  
  612.  See also W. Grimshaw, The Political Economy of Machine Politics,
  613. 4  Corruption  and Reform 15, 30 (1989); G. Pomper, Voters, Elec-
  614. tions, and Parties 255 (1988); Wolfinger, Why Political  Machines
  615. Have Not Withered Away and Other Revisionist Thoughts, 34 J. Pol-
  616. itics 365, 384 (1972).
  617.  
  618.  
  619.  The Court simply refuses to acknowledge  the  link  between  pa-
  620. tronage and party discipline, and between that and party success.
  621. It relies (as did the plurality in  Elrod,  427  U. S.,  at  369,
  622.                                     -----
  623. n. 23)  on  a single study of a rural Pennsylvania county by Pro-
  624. fessor Sorauf, ante, at 13--a work that  has  been  described  as
  625.                ----
  626. ``more  persuasive about the ineffectuality of Democratic leaders
  627. in Centre County than about the generalizability of  [its]  find-
  628. ings.''  Wolfinger,  supra, at 384, n. 39.  It is unpersuasive to
  629.                      -----
  630. claim, as the Court does, that party workers are obsolete because
  631. campaigns  are  now  conducted  through  media  and  other money-
  632. intensive means.  Ante, at 13.  Those techniques have supplement-
  633.                   ----
  634. ed  but  not  supplanted  personal contacts.  See Price, Bringing
  635. Back the Parties, at 25.  Certainly they have not  made  personal
  636. contacts  unnecessary  in  campaigns  for the lower-level offices
  637. that are the foundations of party strength,  nor  have  they  re-
  638. placed  the  myriad  functions  performed  by  party regulars not
  639. directly related to campaigning.  And to the  extent  such  tech-
  640. niques  have  replaced  older  methods  of campaigning (partly in
  641. response to the limitations the Court has placed  on  patronage),
  642. the  political  system  is  not  clearly  better off.  See Elrod,
  643.                                                            -----
  644. supra, at 384 (Powell, J., dissenting); Branti, 445 U. S., at 528
  645. -----                                   ------
  646. (Powell,  J., dissenting).  Increased reliance on money-intensive
  647. campaign techniques tends to entrench those in  power  much  more
  648. effectively  than patronage--but without the attendant benefit of
  649. strengthening the party system.  A challenger can more easily ob-
  650. tain  the support of party-workers (who can expect to be rewarded
  651. even if the candidate loses--if not this  year,  then  the  next)
  652. than  the financial support of political action committees (which
  653. will generally support incumbents, who are likely to prevail).
  654.  
  655.  
  656.  It is self-evident that eliminating patronage will significantly
  657. undermine  party  discipline; and that as party discipline wanes,
  658. so will the strength of the  two-party  system.   But,  says  the
  659. Court,  ``[p]olitical  parties have already survived the substan-
  660. tial decline in patronage employment practices in this century.''
  661. Ante,  at 12-13.  This is almost verbatim what was said in Elrod,
  662. ----                                                       -----
  663. see 427 U. S., at 369.  Fourteen years later it seems  much  less
  664. convincing.   Indeed,  now  that  we have witnessed, in 18 of the
  665. last 22 years, an Executive  Branch  of  the  Federal  Government
  666. under  the control of one party while the Congress is entirely or
  667. (for two years) partially within the control of the other  party;
  668. now  that  we have undergone the most recent federal election, in
  669. which 98% of the incumbents, of whatever party, were returned  to
  670. office;  and  now  that  we  have seen elected officials changing
  671. their political affiliation with unprecedented  readiness,  Wash-
  672. ington Post, Apr. 10, 1990, p. A1, the statement that ``political
  673. parties have already survived'' has  a  positively  whistling-in-
  674. the-graveyard   character   to   it.    Parties   have  assuredly
  675. survived--but as what?  As the forges  upon  which  many  of  the
  676. essential  compromises  of  American  political life are hammered
  677. out?  Or merely as convenient vehicles for the conducting of  na-
  678. tional presidential elections?
  679.  
  680.  
  681.  The patronage system does not, of course, merely foster  politi-
  682. cal  parties  in general; it fosters the two-party system in par-
  683. ticular.  When getting a job, as opposed to effectuating  a  par-
  684. ticular  substantive policy, is an available incentive for party-
  685. workers, those attracted by that incentive are likely to work for
  686. the  party  that  has  the best chance of displacing the ``ins,''
  687. rather than for some splinter group that has  a  more  attractive
  688. political  philosophy  but little hope of success.  Not only is a
  689. two-party system more  likely  to  emerge,  but  the  differences
  690. between  those  parties  are more likely to be moderated, as each
  691. has a relatively greater interest in appealing to a  majority  of
  692. the  electorate  and  a  relatively lesser interest in furthering
  693. philosophies or programs that are far from the  mainstream.   The
  694. stabilizing  effects  of such a system are obvious.  See Toinet &
  695. Glenn, Clientelism and Corruption in  the  ``Open''  Society,  at
  696. 208.   In  the  context  of  electoral  laws we have approved the
  697. States' pursuit of such stability, and  their  avoidance  of  the
  698. ``splintered  parties and unrestrained factionalism [that] may do
  699. significant damage to  the  fabric  of  government.''  Storer  v.
  700.                                                        ------
  701. Brown,  415  U. S.  724,  736 (1974) (upholding law disqualifying
  702. -----
  703. persons from running as independents if affiliated with  a  party
  704. in the past year).
  705.  
  706.  
  707.  Equally apparent is the relatively  destabilizing  nature  of  a
  708. system in which candidates cannot rely upon patronage-based party
  709. loyalty for their campaign support, but must attract workers  and
  710. raise funds by appealing to various interest-groups.  See Tolchin
  711. & Tolchin, To the Victor, at 127-130.  There is little doubt that
  712. our decisions in Elrod and Branti, by contributing to the decline
  713.                  -----     ------
  714. of party  strength,  have  also  contributed  to  the  growth  of
  715. interest-group  politics  in the last decade.  See, e. g., Fitts,
  716.                                                     -  -
  717. The Vice of Virtue, 136 U. Pa. L. Rev.  1567,  1603-1607  (1988).
  718. Our  decision today will greatly accelerate the trend.  It is not
  719. only campaigns that are affected, of course, but  the  subsequent
  720. behavior  of politicians once they are in power.  The replacement
  721. of a system firmly based in party discipline with  one  in  which
  722. each  office-holder comes to his own accommodation with competing
  723. interest groups produces ``a dispersion  of  political  influence
  724. that  may  inhibit  a  political party from enacting its programs
  725. into law.'' Branti, supra, at 531 (Powell, J., dissenting).
  726.             ------  -----
  727.